La implementación de la Boleta Única Papel: posibles efectos y consecuencias en la forma de votar en la Argentina

En el año 2022, el bloque Juntos por el Cambio presentó un proyecto de ley con el objetivo de modificar el instrumento de emisión del voto en las elecciones nacionales argentinas. Se planteó cambiar el sistema de boletas partidarias que tradicionalmente utilizó el sistema político argentino para pasar a un sistema de boleta única conocido como Boleta Única de Papel (de aquí en adelante  BUP).

El proyecto de BUP obtuvo media sanción de la Cámara de Diputados en junio del 2022 con 132  votos a favor de los bloques de Juntos por el Cambio,  UCR y  otros;  104 votos en contra del  Frente de Todos y 4 abstenciones del Frente de Izquierda. El proyecto fue remitido al Senado de la Nación donde fue tratado en comisiones recién en enero de 2024, al ser incluido como parte de los temas para las sesiones extraordinarias. En su paso por comisiones obtuvo dos dictámenes. Uno de de mayoría, encabezado por el senador Edgardo Kueider (ex Frente para la Victoria), la Libertad Avanza, Juntos por el Cambio y la UCR; y un dictamen de minoría, propuesto por la senadora Mónica Silva (del bloque provincial Juntos Somos Río Negro) con el apoyo de Unión por la Patria. De acuerdo a información periodística, en ese contexto ambos proyectos contaban con 36 votos en el recinto y, por tratarse de la modificación de la normativa electoral, la presidenta del Senado, Victoria Villarruel, no podía desempatar con su voto. 

El gobierno nacional inició negociaciones con bloques provinciales aceptando modificaciones al proyecto original. El proyecto llegó al recinto del Senado para ser tratado el 13 de septiembre de 2024 donde fue aprobado con 39 positivos contra 30 negativos. Dicho proyecto incluyó una serie de modificaciones respecto al original, entre las que se encontró la eliminación del botón para votar lista completa, tal como reclamaban los bloques de partidos provinciales. Por las modificaciones realizadas, el proyecto debió volver a la Cámara de Diputados para su sanción definitiva.

La normativa  volvió a la cámara de origen donde fue aprobada el 1° de octubre de 2024  con 143 votos a favor, de los bloques de LLA, Juntos por el Cambio, la Coalición Cívica, la UCR, Encuentro Federal e Innovación Federal, contra 87 votos en contra de Unión por la Patria y 5 abstenciones del Frente de Izquierda. La Cámara de Diputados mantuvo los cambios que el Senado le impuso al proyecto original.

Principales aspectos de la reforma

1. Cambia el instrumento: de la boleta partidaria a la boleta única de papel.

La nueva norma elimina la boleta partidaria de papel para elecciones nacionales que Argentina utilizó históricamente hasta las elecciones de 2023 inclusive. En su reemplazo, propone un nuevo instrumento de votación: la BUP. El modelo de boleta única elegido es el denominado “modelo mendocino”, debido a que esa provincia comenzó a utilizarlo en las elecciones provinciales de 2023. Ese diseño dispone a las categorías en las filas y a los partidos distribuidos en las columnas. 

El proyecto aprobado por el Congreso de la Nación, si bien respeta este modelo de diseño, introdujo una modificación sustancial: la boleta para las elecciones nacionales no contará con un casillero que permita el voto por lista completa. En caso de que el elector quiera votar al mismo partido en todas las categorías deberá marcar categoría por categoría a los candidatos del mismo partido. 

De esa manera, el principal cambio que impone este proyecto es la modificación del sistema de emisión del voto, lo que impacta en casi todas las etapas del proceso electoral. Con respecto a la experiencia de los votantes el día de la elección, se producirán una serie de modificaciones. La más notoria es que los electores recibirán la boleta de parte de las autoridades de mesa junto a una lapicera para marcar. Dejará de existir la idea de un “cuarto oscuro” donde el elector puede ingresar individualmente y podrá reemplazarse por una serie de biombos que le permitan marcar la boleta de acuerdo a su preferencia. En las paredes del establecimiento de votación deberán colocarse afiches con todos los candidatos y candidatas de cada lista, debido a que no todos estarán disponibles en el instrumento de votación, tal como ocurría con la boleta partidaria. 

2. El diseño y la provisión de la boleta única de papel estará a cargo del Poder Ejecutivo. 

La impresión de las boletas únicas de papel, de los afiches con las listas completas de candidatas y candidatos, y las actas de escrutinio y cómputo estarán a cargo del Poder Ejecutivo. Se imprimirá una cantidad igual al número de electores correspondientes al padrón electoral, más un 5% adicional para la reposición en caso de contingencias. El Poder Ejecutivo establecerá las medidas máximas y mínimas que puede tener la BUP, así como también pautas técnicas y materiales necesarias para su implementación. 

La Cámara Nacional Electoral tendrá la competencia de establecer un modelo base para todos los distritos, que luego la Junta Electoral de cada distrito podrá adaptar sin alterar el espíritu de la BUP. Cuarenta y cinco días antes de los comicios, la Junta Electoral convocará a los partidos políticos para una audiencia de aprobación del diseño de la boleta. 

Esta modificación traslada la responsabilidad por garantizar la oferta partidaria completa de los partidos políticos al Estado nacional. 

3. Nuevo cronograma electoral. 

Para cumplir con los plazos administrativos y de impresión de boletas, el calendario electoral se modificará. La duración de las campañas se amplía de 50 a 60 días; la presentación de listas deberá realizarse 70 días antes de las PASO (hasta ahora eran 50 días) y las alianzas deberán informarse 80 días antes de los comicios (contra 60 días del calendario anterior). 

El cronograma electoral de 2025 quedaría de la siguiente manera: 

La extensión de los plazos tiene como objetivo dotar al Poder Ejecutivo del tiempo necesario para asumir una nueva responsabilidad en el proceso electoral: la impresión del instrumento de votación. Si bien existen antecedentes de provincias que modificaron su sistema y asumieron la responsabilidad de la impresión de boletas únicas, como Mendoza, Santa Fe y Córdoba, no existe un antecedente similar a nivel nacional, que deberá asumir la impresión de una boleta única por elector, más un 5% adicional para la reposición en caso de contingencias (lo que daría un número cercano a las 37.000.000 de boletas).

4. Prohibición de adhesión al instrumento.

Un cambio fundamental que se produce con esta nueva implementación es que las provincias y los municipios podrán realizar sus elecciones de manera simultánea con las nacionales pero sin compartir el instrumento de votación. 

Para entender esta modificación es necesario repasar un antecedente. En las elecciones de 2023, la Ciudad de Buenos Aires dispuso que realizaría sus elecciones locales de manera “concurrente”; es decir, tendrían lugar el mismo día que las elecciones nacionales pero con un instrumento diferente al nacional (la Boleta Única Electrónica para cargos locales y la boleta partidaria para nacionales). De esa manera, el elector votaba en la misma mesa bajo dos sistemas diferentes y en urnas separadas. Esta modalidad se denominó “concurrencia”. 

Con el cambio en el sistema de votación introducido por el Congreso en 2024, la adhesión a la simultaneidad sólo podrá darse de manera “concurrente”. Es decir, si un distrito provincial realiza sus elecciones junto a las elecciones nacionales no podrá incorporar sus propias categorías al instrumento de votación nacional (la BUP). La elección de cada jurisdicción deberá realizarse con un instrumento de votación propio (ya sea la boleta única de papel o la boleta partidaria). 

Posibles efectos en el sistema de partidos y en el comportamiento electoral

La modificación del instrumento de votación genera un impacto tanto en las etapas del proceso electoral como en los resultados de las elecciones. Los instrumentos de votación no son neutrales a la hora de traducir las preferencias de los votantes en resultados. Cada uno de ellos genera una serie de sesgos sobre el resultado producido, así como también una cantidad de efectos sobre la organización de los partidos políticos y las elecciones.

Muchos de estos efectos dependerán, a su vez, del tiempo y la forma de implementación que se lleve a cabo a partir de esta reforma electoral. En ese sentido, las elecciones de 2025 serán la primera prueba para conocer qué tipo de efectos tendrán lugar a partir de esta transformación. A continuación, describimos algunos de los efectos posibles para tomar en consideración de cara a las elecciones de 2025 y en los siguientes procesos electorales. 

1. Más incentivos para desdoblar y mayor desnacionalización del sistema de partidos. 

El proyecto de ley permite la simultaneidad de elecciones nacionales, provinciales y locales pero modifica la forma. A partir de la entrada en vigencia de la ley, las provincias no podrán incorporar sus categorías al instrumento de votación nacional.  Por ejemplo, si la provincia de Buenos Aires realiza sus elecciones provinciales de manera simultánea con la elección nacional (lo que está establecido por la ley vigente) debería elegir sus cargos con su propio instrumento. 

En este caso, los cargos nacionales que se eligen en 2025 se realizarían con este modelo de boleta en el distrito:

Modelo de boleta para cargos nacionales en la provincia de Buenos Aires en 2025 (categoría diputados nacionales).

Mientras que los cargos provinciales y locales, de no mediar ninguna reforma al instrumento de votación  en la provincia de Buenos Aires, se realizarían con el sistema clásico de boletas partidarias, desatado de los cargos nacionales. 

Este esquema, replicado en cada una de las provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires podría generar efectos concretos en el sistema de partidos. En primer lugar, otorga más incentivos para desdoblar las elecciones provinciales y locales, debido a que la modificación del instrumento termina con uno de los beneficios de acordar una coalición electoral de carácter nacional: el denominado “efecto arrastre”. El hecho de que las boletas nacionales y provinciales se presenten de manera diferenciada  genera bajos  incentivos para la conformación de coaliciones electorales nacionales.

En segundo lugar, el cambio del instrumento de votación impactará directamente en la negociación de los acuerdos político-electorales en todo el país. Si bien en las últimas elecciones la tendencia ha sido hacia el desdoblamiento de elecciones provinciales, en las provincias que se mantienen unificadas a las elecciones nacionales impera una lógica de negociación entre dirigentes políticos que ata los acuerdos entre distintos actores. Es decir, que las definiciones de candidaturas y frentes entre niveles del sistema político permiten la construcción de coaliciones que buscan nacionalizarse. 

A partir de la prohibición de adhesión al instrumento de votación nacional, los distritos que unifiquen su calendario tendrán dos juegos de negociación separados: por un lado el nacional y, por el otro, el provincial. Esto hará que los acuerdos políticos sean más laxos e informales, en lugar de rígidos y formales como exige la boleta partidaria tradicional. Si la dinámica política de los últimos años llevó a que las coaliciones amplias y federales garantizaran la gobernabilidad del sistema político argentino, con la implementación de la BUP muy posiblemente se rompa la lógica política imperante. 

2. Potencial aumento del voto en blanco y nulo. 

Una de las variables que deberá observarse el año que viene para evaluar el resultado de la modificación del instrumento son los niveles de voto en blanco y voto nulo. Será la primera vez en la historia democrática argentina en que el instrumento de votación será diferente a la tradicional boleta partidaria de papel. Los antecedentes de las primeras implementaciones de un sistema de boleta única de papel en las provincias de Córdoba, Santa Fe y Mendoza pueden servir para considerar los posibles efectos en el comportamiento electoral en una elección nacional. 

Córdoba es el más simbólico de los tres. Desde las primeras elecciones celebradas en 1983 hasta las del año 2007 (las últimas con boleta partidaria) el promedio de voto blanco y voto nulo agregados rondó el 6%. La única elección excepcional por fuera de estos valores fue la legislativa provincial de 1995 (10,59%). 

Sin embargo, con la implementación de la BUS (Boleta Única de Sufragio) hubo un salto importante en el voto nulo y en el voto en blanco para la categoría de legisladores provinciales: llegó al 22,74% en el año 2011. Las elecciones subsiguientes no mostraron un cambio en este aspecto sino una consolidación de estos valores en torno al 20%. Esto es algo que contrasta con la elección de gobernador, en la cual no ha superado el 10%.

En la provincia de Mendoza ocurrió un fenómeno similar en las elecciones del año 2023, las primeras con boleta única. De 1983 hasta 2021 inclusive el promedio de voto en blanco y de voto nulo fue del 6,94%, con algunas excepciones como las legislativas provinciales del 2001 (22,33%), 2003 (12,56%), 2007 (15,63%), 2011 (16,47%) y las ejecutivas del mismo año (12,96%). En las últimas elecciones celebradas en la provincia bajo el nuevo formato de sufragio estos niveles se elevaron  hasta 17,59% para legisladores provinciales. Resta aún evaluar qué ocurrirá en futuras elecciones dado que el formato de BUP en Mendoza se aplicó solamente en los últimos comicios provinciales. Es, sin embargo, un caso testigo para considerar dado que el modelo de boleta que aplicará a nivel nacional a partir del 2025 es el implementado en este distrito.

Finalmente, en la provincia de Santa Fe es donde este fenómeno se ha dado en menor medida respecto de sus pares provinciales. Desde 1983 hasta 2007 inclusive el promedio de voto blanco y de voto nulo se ubicó en 9,57%. Destacan las elecciones legislativas del año 2003 (24,55%), las ejecutivas del mismo año (16,27%) y las primarias del 2007 (17,92%). A partir del cambio implementado en el 2011 esta tendencia general no cambió. El promedio desde esas primeras elecciones con BUP hasta las últimas del 2023 fue de 9,17%, sean ejecutivas, legislativas o PASO. Solamente las que renovaron las bancas para la legislatura en 2011 muestran un salto del voto blanco y del voto nulo hasta el 16,43%. Valores que, a partir de las elecciones subsiguientes, tendieron a la baja.

En ese sentido, es necesario incorporar algunas variables importantes a ser tomadas en cuenta en la implementación del nuevo sistema. El proyecto aprobado por el Congreso de la Nación establece que deberá preverse una campaña de difusión y capacitación a cargo tanto de la justicia federal con competencia electoral como de la Dirección Nacional Electoral (DINE). Aquí entran a correr diversas variables. En primer lugar, será necesario dotar a los actores responsables del proceso de administración electoral de los recursos y las capacidades para elaborar y difundir una campaña de escala nacional que apunte a la ciudadanía en condiciones de votar, con tiempos sumamente escasos. 

En segundo lugar, será necesario sumarle a esa campaña de difusión un esquema de capacitación dirigido específicamente a las autoridades de mesa de cada distrito, tanto para el acompañamiento a la ciudadanía como en aquello vinculado a la realización del escrutinio. 

En ese sentido, deberá tomarse en cuenta que cualquier modificación que se realizará en el diseño de la boleta de un distrito a otro implicaría un tipo de información y capacitación distinto que será necesario prever para la implementación exitosa del sistema. 

3.  Paridad de género. 

La nueva normativa establece que en el diseño de la BUP aparecerán las imágenes en color para el binomio presidente/a- vicepresidente/a; de las dos  personas titulares para el caso de Senadores Nacionales; y dos de los primeros candidatos/as  para la Cámara de Diputados. En este último caso, deberán aparecer como mínimo los cinco (5)  primeros candidatos/as.

Esto abre un interrogatorio en torno a los efectos de la Ley de paridad vigente en la Argentina. ¿Incluir dos fotos resulta suficiente para garantizar la paridad efectiva en la competencia electoral? Nuestra legislación reconoce a partir de la Ley de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política (Nº 27.412), aprobada en el año 2017 para las elecciones generales y las PASO, y establece que las listas de candidatos y candidatas deberán integrarse en un 50% por mujeres y 50% por varones, cumpliendo con los criterios de alternancia y secuencialidad entre géneros de principio a fin de la lista para los cargos nacionales. 

El espíritu de esta normativa es garantizar el acceso a cargos públicos a mujeres y  fortalecer la participación y representación de las mujeres en el ámbito político representativo, históricamente masculinizado. Sin embargo, es posible destacar que la nueva normativa propuesta por la BUP genera incentivos negativos en la representación de las mujeres. Efecto potenciado por la práctica histórica de la política argentina de listas encabezadas por candidatos masculinos. Los datos de las últimas elecciones nacionales confirman estas preocupaciones.

4. Tiempo de escrutinio.

De acuerdo al diseño de la BUP, así como al modo en el que se implemente en cada provincia, la modificación del instrumento de votación podría generar efectos en el tiempo de escrutinio, tanto en el de mesa como en la instancia de conteo provisorio. 

Por tratarse de un sistema nuevo, desconocido para la gran mayoría de los distritos del país, es altamente probable que el escrutinio de mesa resulte más complejo y demore más tiempo que en procesos electorales anteriores. En aquellas provincias que realicen la elección de autoridades locales el mismo día que las nacionales, el doble escrutinio al no compartir el instrumento de votación también puede provocar efectos en el tiempo que demore el escrutinio de mesa y, por lo tanto, la transmisión hacia el centro de cómputos para el escrutinio provisorio. 

La demora en el escrutinio de mesa debería ir reduciéndose a medida que transcurran los procesos electorales, que se incorporen capacitaciones para las autoridades de mesa, y de acuerdo a la cantidad de partidos que se presenten a competir y  la cantidad de elecciones provinciales que sean simultáneas, variables que los actores responsables de la administración del proceso electoral no controlan. De todas maneras, en lo que respecta a las competencias de las autoridades electorales, la necesidad de una fuerte inversión inicial en capacitación a la ciudadanía en su conjunto y a las autoridades de mesa debería ser una herramienta al servicio de la exitosa implementación de este nuevo sistema.  

5. Cruce de competencias.

Tal como resaltamos en este documento de trabajo, una de las modificaciones al instrumento de votación impacta en el ámbito de las competencias en la gestión electoral. En ese sentido, el proyecto establece que la Cámara Nacional Electoral definirá el diseño de un modelo base de la BUP para todos los distritos; que cada Junta Electoral Nacional adoptará el modelo a su distrito pudiendo modificar las pautas establecidas por la ley; y que el Poder Ejecutivo podrá establecer medidas máximas y mínimas, así como pautas técnicas y materiales.

En tal sentido, uno de los aspectos a observar en la organización del proceso será el posible conflicto de competencias entre estos tres niveles de autoridades electorales, que podría complejizar más la coordinación en la toma de decisiones y, fundamentalmente, generar una cantidad muy variada de modelos de boleta única. Eso tendría consecuencias en muchas variables del proceso electoral y principalmente en las tareas de capacitación para autoridades y ciudadanos electores, así como también en  la realización del escrutinio provisorio y del definitivo. 

Fuente: Cruz, Facundo, Malena Magnasco y Melisa Procopio (2024). La implementación de la Boleta Única Papel: posibles efectos y consecuencias en la forma de votar en la Argentina. Serie CICaDatos. Documento de Trabajo #2. Octubre. Buenos Aires: CICaD. Disponible en el siguiente link.